Wenn wir nicht mehr jedes kleinste Detail und jede kleinste Ausnahme minutiös regeln wollen, muss die Auf­sicht in Zukunft die zweite Säule der Baseler Regulierung wirklich ernst nehmen. Weil es in Zukunft also nicht mehr nur noch um das Abhaken von Check­listen geht, ist die demokratische Kontrolle durch den Bundestag und die unabhängige Expertise einer zivilgesellschaftlichen Organisation wie Finance Watch so wichtig.

Im Bereich der Finanzaufsicht braucht es dafür unbedingt ausreichend, aber vor allem auch hochqualifiziertes Personal. In dieser Hinsicht hat es seit 2008 relevante Fortschritte gegeben. Sie reichen aber noch nicht aus. Der Staat kann nur auf Augenhöhe mit den Instituten agieren, wenn die Personen in der Aufsicht, die wirklich spezifisches Fachwissen haben, durch attraktive Vergütung nicht so leicht von Banken, Fonds und Versicherungen abgeworben werden können.

Wir wollen der BaFin auch organisatorisch mehr Verantwortung geben. Heute ist die BaFin eine nachgeordnete Behörde. Das Bundesfinanzministerium ist kann also jederzeit direkte Weisungen aussprechen. Damit unterscheidet sich die BaFin von den Aufsichts­behörden in anderen Industrieländern. Normalerweise ist die Aufsicht unabhängig und muss sich nicht jeden einzelnen Schritt absegnen lassen. Wir wollen, dass sich die BaFin einmal im Jahr ausführlich dem Bundestag Rechenschaft ablegt und ausschließlich dem Bundestag gegenüber verantwortlich ist. Das ist zum einen wichtig, um wie andere europäische Aufsichtsbehörden im Rahmen des Systems europäischer Aufsichtsbehörden unabhängig von Weisungen des Finanzministeriums agieren zu können. Es ist aber auch sinnvoll, weil das Ministerium häufig das Interesse hat, unliebsame Nachrichten zu unterdrücken, während für die Finanzstabilität gut wäre, über gezielte Warnhinweise Fehlentwicklungen zu bremsen.

Ein weiterer Schritt um den Staat auf Augenhöhe zu bringen und die Finanzindustrie stringenter zu beaufsichtigen, ist eine Neustrukturierung der europäischen Aufsichts­be­hörden. Es gibt viel zu viele unterschiedliche Behörden, die jeweils einzelne Aspekte der Finanzwirtschaft regulieren. Bei der Bankenaufsicht gibt es zum Beispiel die European Banking Authority, deren Aufgabe darin besteht, die Regeln zu harmonisieren. Dann gibt es die eigentliche Aufsichtsbehörde, SSM, die bei der EZB angesiedelt ist. Im Krisenfall greift die Abwicklungsbehörde, SRM und die großen Zusammenhänge soll die Behörde für systemische Risiken, ESRB, überblicken. Und bei all dem spielen noch die nationalen Aufseher eine Rolle.

Uns geht es einerseits um eine weitere Vereinfachung der Struktur und zum anderen um eine bessere Kontrolle der Aufsicht. Die Zuordnung zur EZB birgt Interessenskonflikte und macht die parlamentarische Kontrolle schwierig.

Die Finanzindustrie ist immer noch viel zu komplex und untereinander verflochten. Too big to fail und die damit verbundenen unerträglich hohen Subventionen sind immer noch nicht gelöst. Es gibt nicht ausreichend Wettbewerb - und kleine Banken sind immer noch stark benachteiligt.

Komplexe und selbst für Spezialisten schwer bewertbare Finanz­instrumente wie Derivate und Verbriefungen waren einer der Hauptauslöser der Krise. Über diese Instrumente sollten die Risiken im System besser verteilt werden. Anstatt jedoch wie im theoretischen Idealbild von den stärksten Markteilnehmern wurden sie am Ende von den dümmsten gehalten – the idiots from Düsseldorf war das geflügelte Wort in den USA für die Käufer der Giftpapiere.

Bei den Verbriefungen ist ein großes Problem die Anreizstruktur: normale Kredite wer­den von einer Bank in ihrer Bilanz gehalten. Die Bank verdient ausschließlich daran, dass ihre Kundinnen regelmäßig ihren Kredit bedienen. Wenn es einer Kundin zwischen­zeit­lich schlecht geht, hat die Bank einen hohen Anreiz, nach einer vernünftigen beidseits akzep­tablen Lösung zu suchen. Wenn die Bank dann sorglos Kredite vergibt, muss sie die Konsequenzen selber ausbaden. Mittels Verbriefungen kann die Bank Kredite in Bündeln zu handelbaren Wertpapieren verpacken und an Investor*innen verkaufen. Die Bank kassiert eine hohe Provision für den Verkauf der Verbriefungen. Ob die Kundinnen ihre Kredit bedienen, ist für die Bank dann unerheblich. Sollte es den Kund*innen später schlecht gehen, steht sie einem Konsortium von über die Welt verteilten Inves­tor*innen gegenüber. Das Aushandeln einer auch für die Kund*innen vernünftigen Lösung ist quasi unmöglich. Die Bank muss sich keine Sorgen mehr machen, dass die Kredite ausfallen.

Außerdem ist die Berechnung der Ausfallwahr­scheinlichkeiten dieser strukturierten komplexen Produkte schwierig. Viele Investoren haben nicht verstanden, dass Risiken innerhalb der Verbriefungsprodukte systemisch korreliert sind und haben daher die Risiken deutlich unterschätzt.

Derivate werden typischerweise als eine Art Versicherung genutzt. Man will sich zum Beispiel vor Wechselkursrisiken schützen oder vor steigenden Zinsen. Die Versicherung führt dazu, dass die Banken das Risiko aus regulatorischer Sicht komplett aus ihren Büchern auslagern können. Diejenigen, die ein Schutzversprechen abgeben, kaufen sich bei einer anderen Bank über ein anderes Derivat eine Art Rückversicherung. Da sich die meisten Parteien gerne schützen wollen, entstehen unendlich lange Ketten von Derivate­verträ­gen. In diesen Ketten denkt jeder, er habe eine perfekte Absicherung. Wenn jedoch in der langen Kette auch nur ein Glied zu schwach ist, fällt das gesamte Konstrukt wie ein Kartenhaus um. Normalerweise gibt es sogenannte Großkreditlimits, die dafür sorgen sollen, dass der Ausfall eines großen Kreditnehmers niemals die Bank in existentielle Schieflage bringen kann. Diese funktionieren aber hier nicht, da für das Derivategeschäft nicht die vollen Risiken berechnet werden.

Das Problem der Verbriefungen versuchte man seit der Krise zu lösen, in dem man Ban­ken zwingt, wenigstens 5% ihrer verbrieften Kredite selber auf den Büchern zu halten. Skin in the game nennen dies die Fachleute. Nur löst dies das Anreizproblem nicht. Eine kleine Schürfwunde kann man schon einmal in Kauf nehmen, angesichts des hochlukra­tiven Verbriefungsgeschäftes. Die Banken haben einen starken Anreiz, immer noch ihre faulen Kredite ver­briefen. Schließlich ist es besser, nur 5% des Risikos schlechter Kredite zu tragen als 100%. Zusätzlich wurde auf Seite der Investor*innen dafür gesorgt, dass diese nicht mehr ganz so sorgenfrei die Verbriefungen in ihre Bücher nehmen können. Sie mussten diese mit mehr Eigenkapital finanzieren.

Natürlich muss man nicht alle Verbriefungen verteufeln. Es ist aber äußerst schwierig die Anreizstrukturen so zu konstruieren, dass den Käufer*innen von verbrieften Krediten nicht die schlechten Risiken weitergegeben werden. Der Ansatz der Kommis­sion über­zeugt hier jedenfalls noch nicht. Vor allem aber gibt es keinen Grund Verbrie­fungen gezielt zu fördern, weil so angeblich die Realwirtschaft beflügelt würde. Viel wichtiger wäre die Förderung von lokalen Banken, die zu ihren Kund*innen eine Vertrauensbezie­hung aufbauen. Die lokalen Banken sollten ausrei­chend stark sein, um Unternehmenskre­dite auf ihrer Bilanz zu halten und diese nicht über Verbriefungen an den Kapitalmarkt veräußern, der bei jeder Krise zu Panik neigt.

Die intransparenten und überlangen Derivateketten versucht man seit der Krise zu verhin­dern, indem man den Marktteilnehmern Anreize gibt, Derivate über sogenannte zentrale Kontrahenten abzuwickeln. Zentrale Kontrahenten schalten sich in die Transaktion zweier Gegenparteien ein und sind jeweils Handelspartner für die Interessenten. Solange die zentrale Gegenpartei solvent ist, kann es also keine Kettenausfälle mehr geben. Inzwischen werden gut ein Viertel der Credit Default Swaps über zentrale Kontrahenten abgewickelt[18] und 44% aller Zinsderivate[19]. Ein mäßiger Erfolg angesichts des 2009 von der G20 formulierten Ziels, dass bis 2012 alle Derivate über zentrale Plattformen abgewickelt werden sollten. Allerdings sind die zentralen europäi­schen Regulierungsprojekte zu diesem Thema, die EMIR und die Mifid/Mifir Richtlinien noch nicht überall umgesetzt. Eine abschließende Bewertung ist daher noch nicht mög­lich.

Zentrale Plattformen gewähren aber auch nur Scheinsicherheit, weil dort neue too big to fail Institute entstanden sind, deren Gewinne privat verfrühstückt werden, aber deren Ver­luste im Zweifel vom Staat getragen werden müssen. Wichtig ist es daher, dass zentrale Kontrahenten nicht nur über ausreichend Eigenkapital verfügen, sondern dass es analog zu Banken funktionierende Abwicklungspläne gibt, um erneute Risiken für die Steuerzahler*innen zu vermeiden.

Immer noch gibt es keine wirksa­men Regeln, die das volle Risiko der Derivate abbilden. Für die Berechnung der leve­rage ratio, die ja eigentlich die Bruttorisiken zeigen sollte, dürfen Derivate weiter gegen­einander aufgerechnet werden. Sie stehen auch weiterhin nur mit ihrem Marktwert in der Bilanz, der aber nur einen Bruchteil des maximalen Ver­lustrisikos aus einem Derivat anzeigt. Auch für Großkreditlimits müssen im Derivate­ge­schäft immer noch nicht die vollen Risiken eingerechnet werden.

Um zu verhindern, dass in Zukunft die Pleite einer Bank wieder eine Kettenreaktion aus­löst, sollen die Risiken zwischen Banken stärker begrenzt werden. Der Ausfall einer Bank darf nicht automatisch die nächste Bank in die Insolvenz ziehen. Daher sollen die Großkreditlimits im Interbankenbereich deutlich verschärft werden und vor allem nicht mehr durch interne Modelle der Banken klein gerechnet werden. Dies gilt insbesondere auch für die Risiken aus Derivaten.

Um Schneisen in die endlosen Ketten bilateraler Derivate zu schneiden, wollen wir den Druck auf die Finanzindustrie weiter erhöhen, ihre Derivate über Börsen oder ähn­liche zentrale Kontrahenten abzuwickeln. Diese zentralen Kontrahenten müssen als syste­mische Finanzinstitute reguliert werden und mit einem dementsprechend besonders hohen Eigenkapital ausgestattet sein. Um die extrem langen Ketten von miteinander ver­flochtenen Derivateverträgen aufzubrechen und um wirksam verschiedene Risiken ge­geneinander aufrechnen zu können, darf es auch nur möglichst wenige Derivatebörsen geben. Es handelt sich hier um eine Art natürliches Monopol und sollte daher mittelfristig staatlich oder genossenschaftlich betrieben werden. In den USA trägt ein genossenschaft­liches Modell zu sehr viel niedrigeren Handelskosten bei.